美國前財(cái)長保爾森：中國成敗在城市

　　中國該如何建設(shè)可持續(xù)性城市，向新的經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)型？美國前財(cái)長亨利·保爾森為此獨(dú)家建言。他指出，最急需改革的事情是打破戶口限制，制定正確的城市落戶政策。
　　
　　中國現(xiàn)有的增長模式不可持續(xù)。這種增長的代價(jià)在中國的城市中日益顯現(xiàn)。人們說得最多的，是嗆人的霧霾和嚴(yán)重的水污染。但是巨大的能耗、醫(yī)療問 題、人口密度和社會壓力等新問題正在制造新的壓力。隨著現(xiàn)在僅占中國經(jīng)濟(jì)10%的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)地區(qū)的不斷萎縮（該部分人口不到全中國人口的40%），城市化 不但是中國未來增長和繁榮的核心，也構(gòu)成了一個令人煩惱的挑戰(zhàn)。如果中國延續(xù)現(xiàn)在的發(fā)展道路，未來20年還將有3億人進(jìn)入城市，這樣的流動將造成嚴(yán)重的代 價(jià)——不僅對于中國人民，對世界其他國家也是如此。
　　
　　但好消息是，中國領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)將建設(shè)更多可持續(xù)性城市、推動中國向新的經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)型和盡可能緩解社會壓力作為主要的優(yōu)先任務(wù)。在 包括中國在內(nèi)的所有國家，城市收入都高于農(nóng)村。因此，將更多的勞動力從農(nóng)田轉(zhuǎn)移至城市可以提高勞動生產(chǎn)率、拉動國內(nèi)消費(fèi)，有助于中國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)再平衡。如果 執(zhí)行得當(dāng)，城市化有望增進(jìn)中國的繁榮，為世界各地的其他經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)造重要的消費(fèi)市場，同時(shí)遏制發(fā)展對環(huán)境的影響。
　　
　　但是，中國的城市化不能只求快，還必須有戰(zhàn)略并保持可持續(xù)性。僅僅向城市里塞進(jìn)更多的人和建造基礎(chǔ)設(shè)施并不能自動提高未來3億新市 民的生活水平，只會加劇污染、擁堵和低效。從很多方面講，中國在今后20年能否成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，取決于它如何以可持續(xù)的方式城市化。我們千萬不能低估調(diào) 整中國經(jīng)濟(jì)增長模式、保持增長與可持續(xù)性之間的平衡對于中國乃至世界的復(fù)雜性與重要性，它也許是我們這個時(shí)代最為重要的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境事件之一。
　　
　　中國不久前閉幕的城市化工作會議也充分強(qiáng)調(diào)了城市化的以人為本的方面。中國認(rèn)識到，2012年它的城市居民已達(dá)7.1億，已經(jīng)是一個城市化國家，之前在以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的時(shí)代實(shí)行的很多政策現(xiàn)在都需要改變。
　　
　　為什么需要可持續(xù)地城市化？
　　
　　中國當(dāng)前的增長模式建立在對固定資產(chǎn)的資本密集型投資和對先進(jìn)工業(yè)國消費(fèi)者出口的基礎(chǔ)之上。但這兩大支柱已經(jīng)受損。中國各地的領(lǐng)導(dǎo) 者熱衷于完成中央政府下達(dá)的增長指標(biāo)，這是他們升遷的主要依賴。為了完成目標(biāo)，他們發(fā)起了低效、低標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)狂潮，這一狂潮已經(jīng)造成了巨額地方債務(wù)，有可 能使金融系統(tǒng)受到考驗(yàn)。
　　
　　但是如果采用一種戰(zhàn)略性、對環(huán)境友好的和以人為本的城市化策略將有助于解決一些關(guān)鍵而彼此關(guān)聯(lián)的潛在問題：
　　
　　首先，中國需要在城市創(chuàng)造就業(yè)崗位。經(jīng)濟(jì)改革的重要目標(biāo)是讓更多的中國公民分享增長的紅利，解決日益擴(kuò)大的收入差距問題。這意味著要確保城市能提供待遇更高的好工作，把就業(yè)機(jī)會提供給數(shù)量日益膨脹的大學(xué)畢業(yè)生群體和大量基本上已經(jīng)在城市里長期生活的農(nóng)民工。
　　
　　其次，中國需要讓到城市務(wù)工的農(nóng)民工合法，規(guī)范它的勞動力市場。幾十年來，數(shù)億農(nóng)民工為了尋找更好的機(jī)會，在城鄉(xiāng)之間不斷地遷徙，其中很多 人留在了城市。但他們這樣做通常并不合法。讓這些農(nóng)民工成為合法的城市居民，找份收入更高的城市工作并不容易。但如果做得好，中國就能減少社會不公，給農(nóng) 民工階層一個成為城市新中產(chǎn)階級的機(jī)會，同時(shí)推動消費(fèi)增長。
　　
　　第三，中國經(jīng)濟(jì)必須由以制造業(yè)為主導(dǎo)向一個消費(fèi)占國民生產(chǎn)總值更高比例的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變。擁有體面工作的合法城市居民可以幫助實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變。事 實(shí)上，中國需要創(chuàng)造數(shù)以百萬計(jì)的新工作，不僅是為了農(nóng)民工，甚至也包括高技能的大學(xué)畢業(yè)生和當(dāng)前的城市居民。辦法之一是擴(kuò)大城市的服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)與工業(yè)不 同，能源消耗較少，但工作崗位相對較多，能幫助實(shí)現(xiàn)拉動消費(fèi)和創(chuàng)造就業(yè)的雙重目的。
　　
　　第四，中國需要更好的城市規(guī)劃，以保持避免出現(xiàn)在其他主要發(fā)展中國家中非常普遍的貧民窟。對基礎(chǔ)設(shè)施的供需關(guān)系進(jìn)行合理的調(diào)整，將有助于減 少非理性投資的擴(kuò)張，尤其是在中國2009年的4萬億元投資刺激計(jì)劃之后。設(shè)計(jì)低劣、經(jīng)濟(jì)上有問題的“白象”（指有一定價(jià)值、不能輕易舍棄但持有成本過高 的事物——譯注）在中國隨處可見。加強(qiáng)地方一級的城市規(guī)劃可以改善基建投資并減少產(chǎn)能過剩。
　　
　　第五，中國的城市需要更好的環(huán)境和能源政策。當(dāng)前的增長模式能耗高，對環(huán)境有害。證據(jù)顯然是有目共睹的，空氣污染已經(jīng)席卷中國的城市。不久前來自于中國研究人員的報(bào)告表明，在2010年，增長的環(huán)境成本已經(jīng)達(dá)到國民生產(chǎn)總值的3.5%。
　　
　　對中國來說，解決這一問題的一個重要方法是由一個工業(yè)強(qiáng)國向服務(wù)業(yè)巨頭轉(zhuǎn)變。這將對中國的資源消耗產(chǎn)生重大而積極的影響。目前，中國的資源 主要供應(yīng)于它的超級工業(yè)化。例如，中國消耗的煤炭幾乎是世界其他地方的總和，鋼鐵產(chǎn)量占世界的將近一半，其中的大部分都用于建造目前點(diǎn)綴著中國的天際線的 摩天大樓。采用更平衡的經(jīng)濟(jì)模式，可以在盡量減少空氣污染、保護(hù)逐步縮小的水域、留住日益減少的可耕地方面發(fā)揮重大作用。當(dāng)前城市化模式將使中國的未來增 長付出代價(jià)，但一個更好的模式則有可能推動增長。
　　
　　農(nóng)民工進(jìn)城落戶：平衡城市化的關(guān)鍵
　　
　　最急需改革的事情是制定正確的城市落戶政策。
　　
　　大量中國勞動力仍被鎖定在農(nóng)村地區(qū)，對中國的國民生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)有限。中國人口的城市化率只有52%，相比之下，韓國等國家高達(dá)80%左右。原因之一是中國有一種名為“戶口”的、嚴(yán)格的國內(nèi)居住許可制度妨礙了農(nóng)民工成為合法的城市居民。
　　
　　一位農(nóng)民工雖然進(jìn)入城市打工，但無法改變他的戶口，因而沒有資格與合法的城市居民一樣享受例如住房、醫(yī)療、教育等城市社會服務(wù)。戶口限制了 勞動力流動，也壓制了消費(fèi)。因?yàn)檗r(nóng)民工不得不將他們的有限收入用于支付社會服務(wù)。如果有城市戶口，這些服務(wù)會更加便宜，在一些地區(qū)甚至由政府包辦。
　　
　　解決辦法是戰(zhàn)略性放寬戶口制度，規(guī)范勞動市場并減少內(nèi)部遷移的障礙。這意味著要讓中國農(nóng)民工享受與財(cái)產(chǎn)權(quán)等效的權(quán)力，與給予城市居民的權(quán)利 一樣。在中國，所有土地均為國家所有。但農(nóng)民如果享有出租、轉(zhuǎn)讓和更多的使用權(quán)，由此帶來的靈活性足可讓農(nóng)民視土地為有形資產(chǎn)。戶口改革還將催生新的服務(wù) 部門，服務(wù)于越來越壯大的消費(fèi)者階層。
　　
　　將城市居民變?yōu)橄�費(fèi)者
　　
　　中國的領(lǐng)導(dǎo)人還需要改革和加強(qiáng)社會安全網(wǎng)絡(luò)。無論是居住在城市還是準(zhǔn)備遷往城市的中國人，大多儲蓄過多和投資不足。這是醫(yī)療和退休養(yǎng)老改革 不完善，以及普通公民缺少投資機(jī)會造成的。加強(qiáng)城市的社會服務(wù)，并將農(nóng)民工納入同樣的體系當(dāng)中，將有助于減少預(yù)防性儲蓄，拉動消費(fèi)支出和私人投資。
　　
　　中國已經(jīng)著力擴(kuò)大醫(yī)保范圍，包括在2009年啟動的一項(xiàng)重大改革，目標(biāo)是擴(kuò)大醫(yī)保對全國城市和農(nóng)村家庭的覆蓋。但是，對于在城市的非正規(guī)勞 動力來說，雖然他們也在城市工作，卻享受不到大多數(shù)城市就業(yè)者所享有的、基于用人單位的服務(wù)。由于沒有戶口，他們甚至沒有資格領(lǐng)取由當(dāng)?shù)厥姓�府發(fā)放的社會 福利。而城市福利要遠(yuǎn)高于農(nóng)村福利。
　　
　　簡言之，如果沒有對中國福利制度的平行改革，戶口改革只能解決部分消費(fèi)謎題。中國需要降低高額的“準(zhǔn)入成本”，成為以城市消費(fèi)為主的國家， 并創(chuàng)建一個更加完整與均衡的國家醫(yī)保體系。中國的確有一個國家級的社保基金，但資金嚴(yán)重不足。解決這個不平衡問題需要付出高昂成本，在政治上有難度，但中 國要想成功地實(shí)現(xiàn)城市化，就必須解決它。
　　
　　治理市政財(cái)務(wù)
　　
　　第三類急需的改革是治理有缺陷的城市財(cái)務(wù)系統(tǒng)。這一系統(tǒng)助長了債務(wù)、腐敗和異議者。
　　
　　對于中國的城市來說，債務(wù)是越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。各地市長缺乏控制預(yù)算和事后問責(zé)的權(quán)力，卻要承擔(dān)起執(zhí)行中央政府政策指令的任務(wù)。各地市長幾 乎沒有獨(dú)立的收入來源，只好強(qiáng)征城市郊區(qū)的土地——有時(shí)向土地占有者支付非正常市場的價(jià)格，再把土地以高價(jià)轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商。這種有問題的斂財(cái)方法不僅助長了 腐敗，還導(dǎo)致不斷出現(xiàn)不可持續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，既破壞了環(huán)境，也影響了市容。毫不奇怪，這些項(xiàng)目是中國社會抗議活動的主要根源，能與之相比的，只有與環(huán)境有關(guān) 的抗議活動。
　　
　　為了克服這些財(cái)務(wù)弱點(diǎn)，中國的領(lǐng)導(dǎo)人必須進(jìn)行重大的改革，讓城市預(yù)算變得透明，讓市長們可以問責(zé)，并將稅收權(quán)力直接下放到城市。沒有這些改革和透明的市政財(cái)務(wù)報(bào)表，中國將在其城市化進(jìn)程中遇到嚴(yán)重的融資困難。
　　
　　加強(qiáng)城市規(guī)劃
　　
　　最后，中國還需要更具創(chuàng)新性的城市規(guī)劃和考慮更為成熟的設(shè)計(jì)。如果中國城市一開始就規(guī)劃有誤，接下來的任何挑戰(zhàn)都將變得更加困難。為了滿足城市中產(chǎn)階級對生活質(zhì)量的期望，未來的城市必須認(rèn)真考慮能源效率和環(huán)境可持續(xù)性。
　　
　　令人窒息的交通和污染困擾著中國的許多大城市。這些環(huán)境災(zāi)難的影響經(jīng)常超出中國本土。專家們發(fā)現(xiàn)，在2010年，美國西海岸的地面空氣污染 中，來自中國的骯臟空氣占到了20%。而在當(dāng)時(shí)，中國汽車保有量還僅為每千人60輛。想想看，當(dāng)中國的汽車接近歐洲的每千人400輛時(shí)，會是什么樣子，到 時(shí)私人轎車將超過5.5億輛。
　　
　　另一個例子是建筑。大樓是出了名的能源消耗大戶，今天，每座公寓樓的壽命周期至少有幾十年。若建設(shè)小型居民區(qū)，擁有多用途的街區(qū)，并擁有便 捷的公共交通，將能夠緩解人們不愿意看到的一些后果。更好的建筑法規(guī)和可持續(xù)的建材也能幫助緩解。這樣的“宜居城市”將給經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源效率之間帶來平 衡，改善空氣質(zhì)量，還可能緩解交通擁堵。
　　
　　執(zhí)行
　　
　　中國政府的計(jì)劃表明，它完全理解它所面對的問題的廣度和緊迫性，但改革將面臨既得利益者的抵制。中國需要跟改革的質(zhì)疑者斗爭，它知道自己目前沒有相關(guān)機(jī)構(gòu)和法律規(guī)定，去執(zhí)行它的新政策。
　　
　　中央政府需要一個針對各地市長的績效評估體系，給他們適當(dāng)?shù)募�勵，去�?zhí)行他們的新城市化政策。另外，對于煤炭、石油等碳密集型商品應(yīng)該征收環(huán)境稅，這對于限制污染尤其重要，但是，環(huán)保部的執(zhí)行能力還有待加強(qiáng)。
　　
　　中國的城市化與世界
　　
　　目前，中國與美國政府、其他國家、大公司、非營利機(jī)構(gòu)（包括我本人的研究院在內(nèi)）的合作正在給它帶來它急需的工具，幫它確定城市建 設(shè)各項(xiàng)事務(wù)的輕重緩急，采用目前更好的基建方案。這些工具有：介紹各國政府領(lǐng)導(dǎo)人的可持續(xù)實(shí)踐，向公眾宣傳環(huán)境問題，為中國的城市規(guī)劃者提供專業(yè)化培訓(xùn) 等。
　　
　　這終將是所有各方共同的責(zé)任。為了我們的環(huán)境和全球經(jīng)濟(jì)，我們都需要中國的城市化獲得成功。