美國政府關(guān)門是一場“鬧劇”還是“生活劇”？

　　這屆美國政府似乎不太行，上臺一周年便送給世界一個“笑話”。由于參議院沒有通過短期撥款決議，美國聯(lián)邦政府從1月20日零時宣布關(guān)門；22日，還沒等外界反應(yīng)過來，參議院又通過了短期撥款議案，允許聯(lián)邦政府重新開門。在很多人看來，美國聯(lián)邦政府簡直就像小孩“過家家”，說關(guān)門就關(guān)門，說開門就開門，沒一點嚴(yán)肅性。
　　
　　實際上，并不是美國聯(lián)邦政府不嚴(yán)肅，而是美國政治體制太復(fù)雜。聯(lián)邦政府開門和關(guān)門背后，隱含著一套相互制衡的權(quán)力安排。只有弄清這套權(quán)力安排，才能明白美國聯(lián)邦政府為何關(guān)門，以及聯(lián)邦政府關(guān)門對美國有何影響。
　　
　　美國政府關(guān)門是什么意思？
　　
　　對于中國人來說，政府關(guān)門是一件不可思議的事情。中國歷史上那么多個政府，除非被推翻或顛覆，從來沒有一個政府宣布關(guān)門。忠臣老將都信奉“天下不能一日無主”，政府關(guān)門根本不能想象。這種文化背景使得中國人很難理解美國所謂的“government shutdown”（政府關(guān)門），所以有必要專門解釋。
　　
　　在中文語境中，政府就是政府，它是一元化或一體化的，包含從中央到地方的所有政治部門。而在美國，聯(lián)邦政府分為三個權(quán)力分支，其中國會兩院負責(zé)起草、批準(zhǔn)政府財政預(yù)算。如果國會兩院到期不批準(zhǔn)預(yù)算，聯(lián)邦行政機構(gòu)就沒有經(jīng)費可用，工作人員就發(fā)不出工資，不得不暫時休假。聯(lián)邦法院系統(tǒng)在沒有額外資金的情況下，可以繼續(xù)維持3周時間，所以事實上的美國政府關(guān)門，主要指聯(lián)邦行政機構(gòu)暫停服務(wù)。
　　
　　美國聯(lián)邦政府選擇暫停服務(wù)時，會區(qū)分必要服務(wù)和非必要服務(wù)。像國防、國家安全、社會治安等

部門，屬于社會須臾不可或缺的機構(gòu)，一般會借助白宮自主支配基金（the discretionary budget）繼續(xù)維持。以此次關(guān)門為例，國防部、司法部、邊境保護和移民局、國家運輸管理局、郵政局等繼續(xù)開放，而勞工部、國稅局、內(nèi)政部、商務(wù)部、教育部、環(huán)保署、能源署、食物和醫(yī)藥管理局、健康和公眾服務(wù)部、航空航天局、國家衛(wèi)生研究所、國家博物館等部門，則大部分暫時關(guān)閉。因此，所謂美國政府關(guān)門，并不是一切機構(gòu)都關(guān)閉，而是僅關(guān)閉非核心或非緊要部門。
　　
　　美國民眾反對政府關(guān)門
　　
　　另外需要注意的是，美國實行聯(lián)邦制度，聯(lián)邦政府和各州政府并非上下級關(guān)系。各州政府擁有獨立的財政來源，自主決策和運轉(zhuǎn)。雖然最近幾十年來，各州財政接受聯(lián)邦補貼越來越多，受聯(lián)邦影響越來越大，但仍然沒有改變自主運作的性質(zhì)。聯(lián)邦行政機構(gòu)暫停部分服務(wù)期間，各州政府照常運轉(zhuǎn)，因而各州日常生活不會受到根本影響。
　　
　　誰讓美國聯(lián)邦政府關(guān)門？
　　
　　一般來說，每個現(xiàn)代政府都有財政預(yù)算機構(gòu)。一元化政體中的財政預(yù)算機構(gòu)僅是政府的一個單位，甚至是一個單位中的小部門，必須服從統(tǒng)一安排、配合政府工作，不會存在因經(jīng)費預(yù)算不到位而關(guān)閉政府的情況。而美國實行三權(quán)分立制度，情況則完全不一樣。
　　
　　美國建國之父制定憲法時，融合近代歐洲和古羅馬帝國政體思想，確立了立法、行政和司法三權(quán)分立原則。國會負責(zé)制定法律和財政預(yù)算，最高法院負責(zé)解釋和運用法律，總統(tǒng)則負責(zé)執(zhí)行法律。聯(lián)邦行政機構(gòu)的所有經(jīng)費，都來自國會兩院的討論和批準(zhǔn)。一般來說，國會兩院會在每年9月30日之前，批準(zhǔn)行政機構(gòu)下一財政年度的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。如果不能按期批準(zhǔn)，國會兩院會暫時提供一個短期預(yù)算，幫助聯(lián)邦行政機構(gòu)維持運轉(zhuǎn)；如果連短期預(yù)算也批不下來，聯(lián)邦行政機構(gòu)就得關(guān)閉非核心服務(wù)機構(gòu)。
　　
　　自從特朗普政府上臺以來，國會內(nèi)部兩黨分歧嚴(yán)重，遲遲無法在2018財年預(yù)算上達成共識。2017年12月7日和22日，國會已經(jīng)兩次不得不通過短期預(yù)算法案，避免聯(lián)邦政府停擺。但是，2018年1月19日，參議院進行第三次短期預(yù)算法案投票時，很遺憾地沒有達到五分之三票數(shù)，使得聯(lián)邦政府不得不暫時關(guān)閉部分服務(wù)。
　　
　　聯(lián)邦政府關(guān)門后，國會兩黨相互指責(zé)，指稱對方不顧大局，將一己之利放在國家利益之上。粗看之下，這樣的場景頗像“鬧劇”，根本不是理想民主政體的樣子。但是，從美國憲法和政治傳統(tǒng)來看，包括特朗普政府在內(nèi)的政府關(guān)門，并非“脫軌”之事：美國政治的設(shè)計原則，就是讓國會捂緊錢袋子，從源頭上抑制行政權(quán)力獨斷，財政預(yù)算通不過，應(yīng)屬題中之意；最近40年來，美國聯(lián)邦政府關(guān)門18次，最長達三周，已成美國政治的家常便飯。
　　
　　從這個意義上來說，聯(lián)邦政府關(guān)門算不上“鬧劇”，而是美國政治舞臺的“日常劇”。當(dāng)然，原初的財政監(jiān)督被今日的黨派之爭所滲透，確實超出了美國制憲者的設(shè)計理念。
　　
　　國會為什么有時不批準(zhǔn)財政預(yù)算？
　　
　　就理論而言，美國國會是公民選舉的，總統(tǒng)也是公民選舉的，兩者都獲得了人民授權(quán)，擁有獨立地位，應(yīng)該可以相互制衡。但是，政黨政治的存在，卻使得國會和總統(tǒng)之間千鉤萬連，不可能是兩個涇渭分明的政治實體。兩者之間錯綜復(fù)雜的政黨關(guān)系，為國會兩院財政預(yù)算蒙上了一層陰影。
　　
　　長期以來，美國政治分為民主、共和兩大陣營。大部分兩院議員不是共和黨就是民主黨，而總統(tǒng)也是其中一個政黨的成員。由此，總統(tǒng)與國會便成了既對立又統(tǒng)一的關(guān)系。以特朗普總統(tǒng)為例，其作為共和黨人，必定與國會兩院中的共和黨議員結(jié)成統(tǒng)一戰(zhàn)線，同時又必定會成為民主黨議員的“敵人”。如此一來，國會與總統(tǒng)之間的權(quán)力制衡，往往演變?yōu)閮牲h之間的政見之爭；國會對于行政機構(gòu)的財政預(yù)算，經(jīng)常淪落為兩黨進行政治博弈的工具。
　　
　　近年來，由于制造業(yè)外流、移民涌入，美國藍領(lǐng)階層失業(yè)加失落，怨氣越來越大。共和黨在特朗普強力帶動之下，主張拋棄不切實際的人權(quán)、環(huán)保、全球化幻想，限制非法移民，降低國內(nèi)稅收，改變經(jīng)費分配方案，重建藍領(lǐng)階層乃至整個美國的輝煌；民主黨人則固守傳統(tǒng)價值觀，仍然致力于維護移民（包括非法移民）和少數(shù)人權(quán)利，提升社會福利，引領(lǐng)全球化，在全球環(huán)保和反恐怖主義活動中扮演核心角色。
　　
　　由于政見針鋒相對，國會兩黨越來越難在重大議題上達成共識。為了迫使對方妥協(xié)，或者爭取政治籌碼，雙方便往往拿財政預(yù)算說事。這次參議院沒有通過短期預(yù)算法案，主要就是因為民主黨議員對特朗普總統(tǒng)不滿，心中有氣。特朗普廢除“兒童入境暫緩遣返”項目（DAKA）、準(zhǔn)備縮減移民計劃和修建墨西哥邊境墻，都令民主黨議員極度憤慨。他們?yōu)榱讼蚬埠忘h施壓，也為了向自己所代表的選民有所交代，集體投下反對票，致使短期預(yù)算決議案未能通過。
　　
　　聯(lián)邦政府關(guān)門對美國有多大影響
　　
　　聯(lián)邦政府關(guān)門以后，40%左右的聯(lián)邦雇員不能上班，很多申請、交易不能進行，當(dāng)然會造成一定損失。根據(jù)美國電視新聞網(wǎng)估計，聯(lián)邦政府關(guān)門一天的損失可能為65億美元。但是，說美國政府關(guān)門損失之巨超乎想象，甚至預(yù)示著美國政治衰退，恐怕也是夸大之詞。從歷史來看，聯(lián)邦政府關(guān)門不會影響美國長時段發(fā)展。從1976年到1990年，美國聯(lián)邦政府幾乎年年停擺，個別年份甚至停擺兩到三次。1976年、1977年、1978年和1979年停擺的四次，還都在10天以上。但是，在此期間，美國經(jīng)濟沒有衰落，反而在里根執(zhí)政后期迎來了經(jīng)濟復(fù)蘇。1995年，美國聯(lián)邦政府關(guān)門兩次，其中一次達到史無前例的21天，可是這兩次政府關(guān)門同樣沒有中斷美國經(jīng)濟發(fā)展�？肆诸D執(zhí)政時期，美國經(jīng)歷了和平時期持續(xù)時間最長的一次經(jīng)濟增長。
　　
　　長時段來看，聯(lián)邦政府關(guān)門只是美國政治中的一個小插曲，甚至是不可避免的小插曲。它的出現(xiàn)，對美國來說當(dāng)然不是好事，但是也并非完全脫離常規(guī)的“鬧劇”。以此推論美國政治陷入紊亂或危機，是站不住腳的。
　　
　　當(dāng)前的美國確實存在危機，但是這個危機不是偶爾出現(xiàn)的聯(lián)邦政府關(guān)門，甚至不是“狂人總統(tǒng)”特朗普上臺，而是隱含在特朗普上臺背后的社會撕裂。由于資本外流、制造業(yè)不足，美國藍領(lǐng)階層嚴(yán)重受損，對“少數(shù)正確”、移民融入以及全球化極度不滿。這種不滿通過選舉政治，促成了共和黨的精神蛻變及其與民主黨的截然對立。社會撕裂和政見意識形態(tài)化，才是今日美國政治所面臨的致命挑戰(zhàn)。