美國地方政府債運行機制及啟示

　　美國聯(lián)邦制賦予各級政府平等的舉債權，地方政府債發(fā)行較早且規(guī)模較大。地方政府債以當?shù)卣�府的未來稅收能力作為抵押，具有類似主權債的低風險特征，但由于缺乏應對危機的救助手段，近年來，美國地方政府申請破產或者出現(xiàn)技術性違約的案例逐步增加。本文以案例分析的方式，探討地方政府財務危機的成因。盡管我國在中央地方關系、財稅制度、政府運營等方面與美國有本質區(qū)別，但是美國地方政府債的發(fā)展規(guī)律對我國地方政府債務健康發(fā)展具有一定的啟示作用。
　　
　　危機以來破產案例多達8次
　　
　　地方政府債以當?shù)卣�府的未來稅收能力作為抵押，具有類似主權債的低風險特征，但缺乏應對危機的救助手段。一方面地方政府沒有與擔負央行職能的美聯(lián)儲間建立救助機制，另一方面聯(lián)邦政府的救助需要獲得國會批準，歷史上真正對地方政府實施直接救助的案例很少。一旦出現(xiàn)經(jīng)濟危機，居民收入和稅收減少將導致地方政府面臨償付能力不足的風險，只能通過財政緊縮或債務重組來解決。根據(jù)《破產法》，雖然州政府仍然無權申請破產，但郡及以下的地方政府發(fā)生債務違約時有權申請破產，尤其是危機以來房價下跌失業(yè)率高企的背景下采用財政緊縮的方式無法獲得選民支持，地方政府申請破產或者出現(xiàn)技術性違約的案例逐步增加。1970-2007年間，僅有三起政府稅收擔保的通用擔保債券出現(xiàn)違約的情況，而危機以來此類破產案例多達8次，其中包括加州斯托克頓（Stockton）與曾經(jīng)的全美第四大城市底特律（Detroit），下面以這兩個作為典型案例分析導致破產背后的原因。
　　
　　案例一：斯托克頓
　　
　　斯托克頓毗鄰舊金山灣區(qū)，高科技的蓬勃發(fā)展使得過去十多年該地區(qū)人口激增，位列加州第13大城市。然而，2007年金融危機將斯托克頓房地產拖進災難深淵，致使該市財政連續(xù)三年出現(xiàn)赤字，2012年6月在與債權人債務重組談判失敗后申請破產保護。造成該市政府財政破產的原因是：一方面，作為政府收入主要來源的財產稅因房價大幅下跌而迅速減少；另一方面，高成本的勞動力開支、龐大的醫(yī)保、福利及退休金計劃更是雪上加霜，致使財政運行難以為繼。
　　
　　案例二：底特律
　　
　　底特律市80%的經(jīng)濟依*汽車產業(yè)，隨著美國汽車業(yè)的競爭力不斷下降，底特律的沒落也日益不可逆轉，政府承受巨大的財政壓力。2013年7月18日，該市因負債185億美元宣布破產，為美國歷史上最大的市政府破產事件。總結分析該市出現(xiàn)財政破產的原因是持續(xù)出現(xiàn)嚴重的結構性預算缺口。人口下降和失業(yè)率上升使得稅收相應大幅下降，財政負擔不斷加重。其2010年的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，雖然該市位列全美第18大城市，但人口已不及50年代人口頂峰時期的一半。其次，由于產業(yè)結構單一造成財政收入來源單一，風險過于集中。在汽車產業(yè)受日歐競爭影響逐步下滑時未能及時進行產業(yè)結構調整，反而帶來大量的失業(yè)人口與混亂的社會治安，長期拖累政府財政。
　　
　　造成地方政府出現(xiàn)財務危機的原因主要有三個方面：
　　
　　地方政府財政具有“正周期”的特點，而不具備類似中央政府“逆周期”調節(jié)經(jīng)濟波動的功能。當經(jīng)濟出現(xiàn)某種結構性問題或者整體經(jīng)濟出現(xiàn)下滑時，往往會對財政收入與支出方面造成雙重沖擊，稅收下滑的同時高失業(yè)率帶來的福利支出增加，造成財政赤字。
　　
　　政府官員往往以減稅為口號爭取選票，致使經(jīng)濟處于增長周期時無法獲得更多的財政盈余，而處于衰退周期時在政治上又難以加稅，使得地方政府僅能依賴削減支出彌補財政缺口，失去財政調節(jié)的靈活性。以加州為例，施瓦辛格依*大幅減稅的改革計劃贏得選民的支持，降低9.3%的個人所得稅并停止對企業(yè)征收60%的失業(yè)保險，該州稅收僅2008年財年即同比下降27%，直接削弱了地方政府債的償付基礎。
　　
　　龐大的養(yǎng)老金缺口是造成地方政府的財政緊張的長期性結構因素。根據(jù)巴克萊銀行最新估計，全美各州政府面臨的養(yǎng)老金缺口總額達1.1萬億美元，每年約50%的地方財政赤字是由于養(yǎng)老金帳戶入不敷出造成的。
　　
　　對我國地方政府債券
　　
　　發(fā)行的啟示
　　
　　盡管我國在中央地方關系、財稅制度、政府運營等方面與美國有本質區(qū)別，但是美國地方政府債的發(fā)展規(guī)律對我國地方政府債務健康發(fā)展具有一定的啟示作用。
　　
　　監(jiān)管措施層面，隨著市場環(huán)境及結構不斷變化，循序漸進地完善監(jiān)管措施。美國根據(jù)金融環(huán)境的新變化逐步采取相應的監(jiān)管措施，早期的地方政府債券的發(fā)行數(shù)及發(fā)行量都比較少，產品結構相對簡單，投資者主要是有獨立專業(yè)投資分析能力的機構投資者，因此相關監(jiān)管約束較少。當?shù)胤秸�府債的發(fā)行筆數(shù)和發(fā)行量逐漸變大，相關產品結構日益復雜，投資者主體逐漸變?yōu)闆]有專業(yè)投資能力的個人投資者時，美國當局開始著手加強對地方政府債的監(jiān)管。隨著二級市場交易量的上升，監(jiān)管者加強關注二級市場的信息披露問題。結合我國金融市場現(xiàn)狀，地方政府債還處于起步階段，可以結合國外經(jīng)驗，有計劃有步驟地培育地方政府債市場，針對每個階段市場特點制定相關監(jiān)管方案。
　　
　　法律制度層面，借鑒美國地方政府破產制度，結合我國政治體制特點，積極探索適合我國國情的地方政府債務重整制度，將地方政府潛在的財務危機納入到債務重整的法律程序中進行處理，推動我國破產制度不斷完善。盡管美國地方政府的破產案例對我國解決地方政府債務問題沒有直接參考意義，但由于美國地方政府破產在根源上與地方產業(yè)結構、承債能力、稅收和公共服務密切相關，因此其解決地方債問題的方式、約束地方過度承債的機制非常值得我們借鑒。
　　
　　風險約束層面，嘗試建立從源頭上約束地方政府過度和無序舉債的制約機制，通過判斷地方政府本級稅源和其現(xiàn)存?zhèn)鶆占肮�共服務供給等關系來確定其融資能力和空間。底特律走向破產申請的導火索是不具備融資條件，無法通過新增地方政府債來繼續(xù)融資。而融資條件的喪失，由于產業(yè)衰落和人口外遷，無法支撐債務償還、繼續(xù)承債和公共服務，進而陷入惡性循環(huán)。以此為鑒，我國部分地方政府可能已不具備融資條件，但因為沒有建立從源頭上約束地方政府過度和無序舉債的制約機制，所以還能通過擔保、影子銀行、融資平臺等渠道來獲得新增債務，形成一定的風險隱患。
　　
　　產品創(chuàng)新層面，市場在不斷解決現(xiàn)實難題的過程中創(chuàng)新發(fā)展。美國地方政府債券經(jīng)歷了從簡單的通用責任債券，到具體公益項目收入支持債券，到更復雜的其他稅收支持債券，更有效地為公益項目和服務機構提供長期廉價資本。尤其是金融危機后，創(chuàng)新“建設美國債券”的新型地方政府債券，打通向更廣泛投資者，甚至包括國際投資者的融資渠道。隨著中國經(jīng)濟的進一步發(fā)展，中國資本市場將顯著升級，逐步打造良性發(fā)展的地方政府債券市場進而成為我國地方基礎設施建設融資的重要工具之一。