美國(guó)地方政府債運(yùn)行機(jī)制及啟示

　　美國(guó)聯(lián)邦制賦予各級(jí)政府平等的舉債權(quán)，地方政府債發(fā)行較早且規(guī)模較大。地方政府債以當(dāng)?shù)卣�府的未�?lái)稅收能力作為抵押，具有類似主權(quán)債的低風(fēng)險(xiǎn)特征，但由于缺乏應(yīng)對(duì)危機(jī)的救助手段，近年來(lái)，美國(guó)地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)或者出現(xiàn)技術(shù)性違約的案例逐步增加。本文以案例分析的方式，探討地方政府財(cái)務(wù)危機(jī)的成因。盡管我國(guó)在中央地方關(guān)系、財(cái)稅制度、政府運(yùn)營(yíng)等方面與美國(guó)有本質(zhì)區(qū)別，但是美國(guó)地方政府債的發(fā)展規(guī)律對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)健康發(fā)展具有一定的啟示作用。
　　
　　危機(jī)以來(lái)破產(chǎn)案例多達(dá)8次
　　
　　地方政府債以當(dāng)?shù)卣�府的未�?lái)稅收能力作為抵押，具有類似主權(quán)債的低風(fēng)險(xiǎn)特征，但缺乏應(yīng)對(duì)危機(jī)的救助手段。一方面地方政府沒有與擔(dān)負(fù)央行職能的美聯(lián)儲(chǔ)間建立救助機(jī)制，另一方面聯(lián)邦政府的救助需要獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，歷史上真正對(duì)地方政府實(shí)施直接救助的案例很少。一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，居民收入和稅收減少將導(dǎo)致地方政府面臨償付能力不足的風(fēng)險(xiǎn)，只能通過(guò)財(cái)政緊縮或債務(wù)重組來(lái)解決。根據(jù)《破產(chǎn)法》，雖然州政府仍然無(wú)權(quán)申請(qǐng)破產(chǎn)，但郡及以下的地方政府發(fā)生債務(wù)違約時(shí)有權(quán)申請(qǐng)破產(chǎn)，尤其是危機(jī)以來(lái)房?jī)r(jià)下跌失業(yè)率高企的背景下采用財(cái)政緊縮的方式無(wú)法獲得選民支持，地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)或者出現(xiàn)技術(shù)性違約的案例逐步增加。1970-2007年間，僅有三起政府稅收擔(dān)保的通用擔(dān)保債券出現(xiàn)違約的情況，而危機(jī)以來(lái)此類破產(chǎn)案例多達(dá)8次，其中包括加州斯托克頓（Stockton）與曾經(jīng)的全美第四大城市底特律（Detroit），下面以這兩個(gè)作為典型案例分析導(dǎo)致破產(chǎn)背后的原因。
　　
　　案例一：斯托克頓
　　
　　斯托克頓毗鄰舊金山灣區(qū)，高科技的蓬勃發(fā)展使得過(guò)去十多年該地區(qū)人口激增，位列加州第13大城市。然而，2007年金融危機(jī)將斯托克頓房地產(chǎn)拖進(jìn)災(zāi)難深淵，致使該市財(cái)政連續(xù)三年出現(xiàn)赤字，2012年6月在與債權(quán)人債務(wù)重組談判失敗后申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。造成該市政府財(cái)政破產(chǎn)的原因是：一方面，作為政府收入主要來(lái)源的財(cái)產(chǎn)稅因房?jī)r(jià)大幅下跌而迅速減少；另一方面，高成本的勞動(dòng)力開支、龐大的醫(yī)保、福利及退休金計(jì)劃更是雪上加霜，致使財(cái)政運(yùn)行難以為繼。
　　
　　案例二：底特律
　　
　　底特律市80%的經(jīng)濟(jì)依*汽車產(chǎn)業(yè)，隨著美國(guó)汽車業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力不斷下降，底特律的沒落也日益不可逆轉(zhuǎn)，政府承受巨大的財(cái)政壓力。2013年7月18日，該市因負(fù)債185億美元宣布破產(chǎn)，為美國(guó)歷史上最大的市政府破產(chǎn)事件�？偨Y(jié)分析該市出現(xiàn)財(cái)政破產(chǎn)的原因是持續(xù)出現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性預(yù)算缺口。人口下降和失業(yè)率上升使得稅收相應(yīng)大幅下降，財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。其2010年的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，雖然該市位列全美第18大城市，但人口已不及50年代人口頂峰時(shí)期的一半。其次，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一造成財(cái)政收入來(lái)源單一，風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中。在汽車產(chǎn)業(yè)受日歐競(jìng)爭(zhēng)影響逐步下滑時(shí)未能及時(shí)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，反而帶來(lái)大量的失業(yè)人口與混亂的社會(huì)治安，長(zhǎng)期拖累政府財(cái)政。
　　
　　造成地方政府出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)的原因主要有三個(gè)方面：
　　
　　地方政府財(cái)政具有“正周期”的特點(diǎn)，而不具備類似中央政府“逆周期”調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的功能。當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)某種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題或者整體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑時(shí)，往往會(huì)對(duì)財(cái)政收入與支出方面造成雙重沖擊，稅收下滑的同時(shí)高失業(yè)率帶來(lái)的福利支出增加，造成財(cái)政赤字。
　　
　　政府官員往往以減稅為口號(hào)爭(zhēng)取選票，致使經(jīng)濟(jì)處于增長(zhǎng)周期時(shí)無(wú)法獲得更多的財(cái)政盈余，而處于衰退周期時(shí)在政治上又難以加稅，使得地方政府僅能依賴削減支出彌補(bǔ)財(cái)政缺口，失去財(cái)政調(diào)節(jié)的靈活性。以加州為例，施瓦辛格依*大幅減稅的改革計(jì)劃贏得選民的支持，降低9.3%的個(gè)人所得稅并停止對(duì)企業(yè)征收60%的失業(yè)保險(xiǎn)，該州稅收僅2008年財(cái)年即同比下降27%，直接削弱了地方政府債的償付基礎(chǔ)。
　　
　　龐大的養(yǎng)老金缺口是造成地方政府的財(cái)政緊張的長(zhǎng)期性結(jié)構(gòu)因素。根據(jù)巴克萊銀行最新估計(jì)，全美各州政府面臨的養(yǎng)老金缺口總額達(dá)1.1萬(wàn)億美元，每年約50%的地方財(cái)政赤字是由于養(yǎng)老金帳戶入不敷出造成的。
　　
　　對(duì)我國(guó)地方政府債券
　　
　　發(fā)行的啟示
　　
　　盡管我國(guó)在中央地方關(guān)系、財(cái)稅制度、政府運(yùn)營(yíng)等方面與美國(guó)有本質(zhì)區(qū)別，但是美國(guó)地方政府債的發(fā)展規(guī)律對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)健康發(fā)展具有一定的啟示作用。
　　
　　監(jiān)管措施層面，隨著市場(chǎng)環(huán)境及結(jié)構(gòu)不斷變化，循序漸進(jìn)地完善監(jiān)管措施。美國(guó)根據(jù)金融環(huán)境的新變化逐步采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，早期的地方政府債券的發(fā)行數(shù)及發(fā)行量都比較少，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，投資者主要是有獨(dú)立專業(yè)投資分析能力的機(jī)構(gòu)投資者，因此相關(guān)監(jiān)管約束較少。當(dāng)?shù)胤秸�府債的發(fā)行筆數(shù)和發(fā)行量逐漸變大，相關(guān)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，投資者主體逐漸變?yōu)闆]有專業(yè)投資能力的個(gè)人投資者時(shí)，美國(guó)當(dāng)局開始著手加強(qiáng)對(duì)地方政府債的監(jiān)管。隨著二級(jí)市場(chǎng)交易量的上升，監(jiān)管者加強(qiáng)關(guān)注二級(jí)市場(chǎng)的信息披露問(wèn)題。結(jié)合我國(guó)金融市場(chǎng)現(xiàn)狀，地方政府債還處于起步階段，可以結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，有計(jì)劃有步驟地培育地方政府債市場(chǎng)，針對(duì)每個(gè)階段市場(chǎng)特點(diǎn)制定相關(guān)監(jiān)管方案。
　　
　　法律制度層面，借鑒美國(guó)地方政府破產(chǎn)制度，結(jié)合我國(guó)政治體制特點(diǎn)，積極探索適合我國(guó)國(guó)情的地方政府債務(wù)重整制度，將地方政府潛在的財(cái)務(wù)危機(jī)納入到債務(wù)重整的法律程序中進(jìn)行處理，推動(dòng)我國(guó)破產(chǎn)制度不斷完善。盡管美國(guó)地方政府的破產(chǎn)案例對(duì)我國(guó)解決地方政府債務(wù)問(wèn)題沒有直接參考意義，但由于美國(guó)地方政府破產(chǎn)在根源上與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、承債能力、稅收和公共服務(wù)密切相關(guān)，因此其解決地方債問(wèn)題的方式、約束地方過(guò)度承債的機(jī)制非常值得我們借鑒。
　　
　　風(fēng)險(xiǎn)約束層面，嘗試建立從源頭上約束地方政府過(guò)度和無(wú)序舉債的制約機(jī)制，通過(guò)判斷地方政府本級(jí)稅源和其現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)及公共服務(wù)供給等關(guān)系來(lái)確定其融資能力和空間。底特律走向破產(chǎn)申請(qǐng)的導(dǎo)火索是不具備融資條件，無(wú)法通過(guò)新增地方政府債來(lái)繼續(xù)融資。而融資條件的喪失，由于產(chǎn)業(yè)衰落和人口外遷，無(wú)法支撐債務(wù)償還、繼續(xù)承債和公共服務(wù)，進(jìn)而陷入惡性循環(huán)。以此為鑒，我國(guó)部分地方政府可能已不具備融資條件，但因?yàn)闆]有建立從源頭上約束地方政府過(guò)度和無(wú)序舉債的制約機(jī)制，所以還能通過(guò)擔(dān)保、影子銀行、融資平臺(tái)等渠道來(lái)獲得新增債務(wù)，形成一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
　　
　　產(chǎn)品創(chuàng)新層面，市場(chǎng)在不斷解決現(xiàn)實(shí)難題的過(guò)程中創(chuàng)新發(fā)展。美國(guó)地方政府債券經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單的通用責(zé)任債券，到具體公益項(xiàng)目收入支持債券，到更復(fù)雜的其他稅收支持債券，更有效地為公益項(xiàng)目和服務(wù)機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期廉價(jià)資本。尤其是金融危機(jī)后，創(chuàng)新“建設(shè)美國(guó)債券”的新型地方政府債券，打通向更廣泛投資者，甚至包括國(guó)際投資者的融資渠道。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，中國(guó)資本市場(chǎng)將顯著升級(jí)，逐步打造良性發(fā)展的地方政府債券市場(chǎng)進(jìn)而成為我國(guó)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的重要工具之一。